Program

… kde reprezentanti štátu nesú hmotnú zodpovednosť za svoje činy.

Výzvy a problémy

Keď človek rozhoduje o vlastnom majetku či vlastných právach a povinnostiach, cíti dôsledky svojho rozhodnutia osobne, to znamená, že je viazaný osobnou zodpovednosťou. Pokiaľ však človek rozhoduje o cudzom majetku, najmä ak ide o majetok štátu alebo územnej samosprávy, v súčasnosti neexistujú inštitúty, ktoré by ho prinútili nakladať so zvereným majetkom s náležitou starostlivosťou riadneho hospodára. Verejný činiteľ môže pri rozhodovaní ľahko podľahnúť súkromným či skupinovým záujmom, ktoré môžu rôznou mierou poškodiť alebo ohroziť uspokojovanie verejných potrieb.

Sme svedkami viacerých závažných káuz, kde však nikdy nebola vyvodená zodpovednosť. Existovalo pritom viacero pokusov o zavedenie inštitútu hmotnej zodpovednosti verejných funkcionárov za škodu spôsobenú pri nakladaní s verejnými prostriedkami. Všetky tieto pokusy však doposiaľ skončili neúspešne.

Na sfunkčnenie systému zodpovednosti verejných činiteľov pokladáme za kľúčové opatrenia v troch oblastiach, ktoré sú vo veľkej miere inšpirované komplexnou analýzou občianskeho združenia Via Iuris (Zodpovednosť verejných činiteľov, Zuzana Čaputová, Juraj Gyarfáš, 2011)[1]. Tieto tri oblasti, ako ich zadefinovali autori publikácie sú predovšetkým: 1. disciplinárna zodpovednosť, 2. trestná zodpovednosť, 3. zodpovednosť za škodu. V každej z týchto troch oblastí má Slovensko viaceré systémové nedostatky, ktoré je potrebné odstrániť.

Disciplinárna zodpovednosť

V krajinách, ktoré majú efektívny a vymáhateľný systém zodpovednosti verejných činiteľov (napríklad Nemecko, Rakúsko, Spojené štáty americké) má dominantnú úlohu disciplinárna zodpovednosť. Disciplinárna zodpovednosť na Slovensku úplne chýba, z právnej úpravy bola vypustená v roku 2006, kedy bol zrušený aj Úrad pre štátnu službu. Ako vyplýva z výskumu Via Iuris, kde boli analyzované interné predpisy ústredných orgánov štátnej správy, žiadny zo služobných poriadkov všetkých ústredných orgánov štátnej správy, okrem Ministerstva zdravotníctva SR, neobsahuje právnu úpravu sankcií za porušenie povinností a procesu, v ktorom sa majú disciplinárne delikty zisťovať, a v ktorom sa má o nich rozhodovať.

Disciplinárne previnenia zisťujú a sankcie ukladajú buď správne orgány alebo osobitné inštitúcie. Slovenský právny poriadok neupravuje právomoc a kompetenciu orgánov prešetrovať a rozhodovať o disciplinárnom previnení. Právna úprava v niektorých krajinách je doplnená špecifickým inštitucionálnym zázemím – orgánom s osobitými kompetenciami v disciplinárnej zodpovednosti. Uvedené kompetencie sa týkajú najmä prevencie (vzdelávanie, predbežné stanoviská), ďalej prešetrovania disciplinárneho deliktu a prípadného ukladania sankcii. Na Slovensku, okrem služobných úradov včlenených v rámci existujúcich orgánov verejnej správy, neexistujú iné, špecifické orgány alebo orgán, ktorý by bol externým prvkom pri preverovaní disciplinárneho deliktu. Neexistuje systém prevencie pred zlyhaním porušenia povinností.

Trestná zodpovednosť

Uplatňovanie skutkových podstát trestných činov verejných činiteľov považujeme za minimálne a nedostatočné. Jedným z problémov je, že skutková podstata zneužívania právomoci verejného činiteľa podľa Trestného zákona postihuje iba protiprávne konania pri výkone právomoci. Ostatné protiprávne konania verejných činiteľov, spáchané pri výkone ich funkcie, sú kvalifikované ako trestné činy so všeobecným subjektom (t. j. môže ich spáchať každá trestne zodpovedná osoba) a s nižšími trestami, ako pri zneužívaní právomoci verejného činiteľa (sprenevera, krádež a pod.). Nezohľadňuje sa skutočnosť, že tieto činy boli spáchané verejnými činiteľmi, ktorí zneužili pri týchto činoch svoje postavenie alebo funkciu.

Ďalším problémom je odmietanie trestných oznámení z dôvodu, že nespĺňajú pojmové znaky zneužívania právomoci verejným činiteľom, čím sú mnohé porušenia zákona zo strany verejných činiteľov beztrestné. Zároveň nie sú kvalifikované ani ako iné trestné činy. Najväčším problémom je preukázať úmysel spôsobiť inému škodu, ktorý je jedným z pojmových znakov trestného činu.

Problematické je aj to, že sankcie ukladané súdmi sú nedostatočné, vo väčšine prípadov neboli uložené tresty spojené s výkonom trestu odňatia slobody a len celkom výnimočne boli uložené nepodmienečné tresty odňatia slobody vo výške 3 – 4 rokov.

Navyše, verejný funkcionár by nemal byť v zmysle Trestného zákona chránený skutkovou podstatou trestného činu porušenia dôvernosti ústneho prejavu alebo iného prejavu osobnej povahy (§ 377 TZ), napr. v prípade, ak si iná osoba jeho (korupčný) prejav nahrá na záznam, nemala by sa obávať jeho zverejnenia s cieľom informovať verejnosť o takejto osobe a odhaliť jej pravú tvár. Trestný zákon platný do 1. 5. 2015 takúto ochranu skorumpovaným politikom a iným verejným funkcionárom ani nepriznával.

Zodpovednosť za škodu a žaloba v mene štátu

Podľa zákona o štátnej službe štátny zamestnanec, ktorý zodpovedá za škodu, je povinný nahradiť služobnému úradu skutočnú škodu v peniazoch, ak škodu neodstráni uvedením do predošlého stavu. Uplatnenie náhrady škody, voči verejnému činiteľovi, ktorý škodu spôsobil sa však realizuje minimálne. Analýza dát, ktorú realizovala Via Iuris poukázala na to, že u subjektov, voči ktorým rozhodnutia o uložení pokút nadobudli v roku 2008 právoplatnosť, vo väčšine prípadov nebola voči príslušnému zamestnancovi vyvodená žiadna zodpovednosť (v jednom prípade bolo sankciou ústne napomenutie a v jednom prípade bola voči zamestnancom „vyvodená zodpovednosť v zmysle ich vnútorných predpisov“, bez bližšej špecifikácie).

Zodpovednosť na škodu pri nakladaní s verejnými zdrojmi sa teda uplatňuje minimálne, resp. vôbec.

Neraz sa stáva, že orgány, ktoré by mali obhajovať záujmy štátu voči verejným funkcionárom, ktorí spôsobili štátu škodu, sú nečinné (napr. Generálna prokuratúra SR). V takýchto prípadoch sa možno inšpirovať americkým konceptom žaloby „qui tam“ známej aj ako „actio popularis“ a prispôsobiť ho slovenským podmienkam. Podstata amerického konceptu tkvie v možnosti súkromnej osoby podať žalobu v mene štátu v situáciách, keď štátu zjavne vznikla škoda, avšak táto skutočnosť nie je adekvátne prešetrená a z politického hľadiska je takpovediac „zametená pod koberec“. Túto koncepciu využíva najmä americký zákon False Claims Act, ktorého aplikačná efektivita kontinuálne narastá – v roku 2013 bolo v USA na základe tohto zákona podaných 752 žalôb a súhrnne bolo vysúdených až 3,8 miliardy dolárov.

Len transparentne nastavený systém osobnej zodpovednosti a účinná vymáhateľnosť aj u „veľkých rýb“ môže viesť k zodpovednému a profesionálnemu nakladaniu s verejnými prostriedkami a s majetkom štátu, čiže našim spoločným majetkom.

Naše riešenia

  1. Zavedenie Etického kódexu štátneho zamestnanca, ktorý bude stanovovať zásady správania štátneho zamestnanca pri vykonávaní štátnej služby.
  2. Znovuzavedenie disciplinárnej zodpovednosti zamestnancov verejnej správy a vybudovanie funkčného viacprvkového systému, ktorý pozostáva z hmotnoprávnej úpravy, úpravy procesných pravidiel a inštitucionálneho zabezpečenia.
  3. Dôraz na prevenciu disciplinárnych previnení prostredníctvom vzdelávania a prípadne predbežných stanovísk k zamýšľaným konaniam, ktoré sa môžu dostať do rozporu s povinnosťami verejného činiteľa.
  4. Zaviesť zákonnú úpravu sankcií za disciplinárne previnenia. Podobne ako v zahraničí, by mohlo ísť o pokarhanie, peňažné pokuty, zníženie platu, zníženie zaradenia, až po existujúci krajnú sankciu, ktorou je okamžité skončenie zamestnaneckého pomeru pre závažné porušenie pracovnej disciplíny.
  5. Úprava procesných pravidiel pre zisťovanie a rozhodovanie o disciplinárnom previnení. Konanie by mohlo byť rozdelené na úradnú a súdnu časť, ktorá sa uplatňuje v závislosti od závažnosti disciplinárneho previnenia, a teda aj závažnosti predpokladanej sankcie. Rozhodovanie o disciplinárnej žalobe by tak mohlo patriť do právomoci správneho súdnictva, alebo na ten účel zriadených disciplinárnych komisií.
  6. Zavedenie disciplinárnych komisií, ktoré by mali byť zriadené mimo služobných úradov, napríklad v rámci jednotlivých rezortov, s dôrazom na ich profesionalitu a nestrannosť.
  7. Zavedenie novej skutkovej podstaty, ktorá by umožňovala trestne postihnúť verejného činiteľa, ktorý by úmyselne porušil alebo nesplnil dôležitú povinnosť svojho zamestnania, povolania, postavenia alebo svojej funkcie – nemuselo by ísť o výkon právomoci – a spôsobil tak škodu na majetku.
  8. Zavedenie osobitného kvalifikačného znaku pri iných skutkových podstatách, ktorých sa verejní činitelia pri výkone svojho zamestnania, povolania, postavenia alebo svojej funkcie dopúšťajú a nie sú kvalifikované ako zneužívanie právomocí verejného činiteľa. Tento osobitný kvalifikačný znak by zakladal vyššiu trestnú sadzbu, ak by sa verejný činiteľ dopustil napríklad sprenevery, krádeže, machinácie pri verejnom obstarávaní a verejnej dražbe a porušovanie povinností pri správe cudzieho majetku.
  9. Osobitný dôraz na orgány činné v trestnom konaní pri vyšetrovaní trestných činov verejných činiteľov a odstránenie formalistického prístupu. Ukladanie vyšších trestov, príp. trestov odňatia slobody tam, kde to zákon a okolnosti prípadu dovoľujú, by mohlo prispieť prevencii.
  10. Na vyriešenie problému s dokazovaním úmyslu navrhujeme, aby na naplnenie úmyslu privodiť inému škodu na jeho právach sa zohľadňoval aj úmysel „poškodiť štát v jeho verejno-mocenskom postavení“ podobne, ako je to v iných krajinách
  11. S cieľom účinnej aplikácie skutkovej podstaty verejných činiteľov – Marenie dôležitej úlohy verejným činiteľom podľa § 327 Trestného zákona skonkretizovanie pojmu „dôležitá úloha“ v právnej teórii a rozhodovacej praxi súdov, keďže na výklade tohto pojmu často stroskotáva vyvodenie zodpovednosti verejných činiteľov.
  12. Zaviesť a systematicky kontrolovať hmotnú zodpovednosť verejných činiteľov za škodu spôsobenú štátu pri výkone verejnej moci. Jedným z kontrolných nástrojov bude aj doplnenie ústrednej evidencie o zákonom predpokladanú náležitosť, t. j. o informáciu o „spôsobe a rozsahu uspokojenia nároku na náhradu škody“.
  13. Novelizovať § 377 Trestného zákona tak, aby neposkytoval ochranu skorumpovaným politikom a iným verejným funkcionárom v prípade, že si ich ústny prejav alebo iný prejav osobnej povahy iná osoba zaznamená a zverejní vo verejnom záujme.
  14. Zaviesť možnosť, aby v prípade, ak štátu vznikla škoda nezodpovedným konaním verejného funkcionára, mohla ktorákoľvek osoba podať žaloba o náhradu takejto škody v mene štátu za predpokladu, že Generálna prokuratúra SR bola touto osobou s prípadom oboznámená a nekonala. Občianskemu žalobcovi štát v prípade aspoň čiastočného úspechu v súdnom spore vyplatí podielovú odmenu až do výšky 30 % z navráteného majetku štátu a uhradí mu trovy konania.

[1] Publikácia vyšla v roku 2011 a je dostupná na www.viaiuris.sk