Program

… kde nákupy štátu nezávisia len od ceny, ale aj úžitku pre spoločnosť

Výzvy a problémy

Verejné obstarávanie je procesom, cez ktorý sa prerozdelí obrovské množstvo prostriedkov, ktorých výška sa pohybuje okolo 10 miliárd eur ročne. Tieto prostriedky sú však prerozdeľované neefektívne a s vysokou mierou korupcie. Podľa prieskumu Eurobarometer z roku 2013 až 57 % firiem, ktoré sa zúčastnili verejného obstarávania uviedlo, že nevyhrali kvôli korupcii. Toto percento je druhé najvyššie zo všetkých štátov Európskej únie.

Hlavnými príčinami korupcie vo verejnom obstarávaní sú najmä špecifikácie šité na mieru vopred vybranému uchádzačovi, špecifickej značke alebo technológii, konflikt záujmov hodnotiteľov ponúk a  zmanipulovaný proces. Často sa využívajú nadhodnotené ponuky a nie sú k dispozícii žiadne vzorové formuláre na zabezpečenie nediskriminačného oznámenia o vyhlásení obstarávania v prípade zložitých nákupov.

Podstatný význam sa stále prikladá kritériu ceny, aj keď najnovšia reforma sa snaží zabezpečiť, aby to nemalo negatívny vplyv na kvalitu obstarávaného tovaru. V roku 2014 sa na 88 % všetkých oznámení o výsledku verejného obstarávania vzťahovalo kritérium najnižšej ceny v porovnaní s 56 % v prípade ostatných krajín Európskeho hospodárskeho priestoru.

Rôzne štúdie, ktoré analyzujú efektívnosť verejného obstarávania a škodlivosť kartelových dohôd vo verejnom obstarávaní, hovoria až o 30 % predražení nákupov štátu vplyvom kartelových dohôd. Odhady úspor pri odhaľovaní kartelových dohôd sú pomerne veľké aj v podlimitných zákazkách. Ak by sa preventívnymi opatreniami zaviedla kontrola kartelových dohôd, a ceny by v dôsledku tohto opatrenia klesli o 5 %, bola by na verejných zákazkách ročná úspora vo výške 160 miliónov eur.

V praxi sa takmer vždy prelínajú kartelové dohody s korupčným správaním, keďže existencia a účinnosť kartelových dohôd je výrazným spôsobom uľahčená vďaka korumpovaniu obstarávateľa. Keďže však ide o dva samostatné problémy je tomu prispôsobené aj inštitucionálne usporiadanie a zodpovednosť jednotlivých orgánov. Korupcia spadá do kompetencie rôznych orgánov, ako prokuratúra, Najvyšší kontrolný úrad SR (NKÚ) alebo Úrad pre verejné obstarávanie (ÚVO). V prípade kartelových dohôd ide priamo o porušenie zákona o ochrane hospodárskej súťaže a takéto prípady rieši Protimonopolný úrad SR (PMÚ). Často však môže nastať situácia, že napriek zjavnému zmanipulovaniu tendra, žiaden z už uvedených úradov nenájde dostatok dôkazov, aby prípad riešil na základe svojich kompetencií. Z toho dôvodu je nevyhnutná intenzívnejšia spolupráca všetkých zainteresovaných úradov. NKÚ, ako aj ÚVO by mali každú zistenú nezrovnalosť okamžite hlásiť prokuratúre a PMÚ. Zároveň PMÚ by mal užšie spolupracovať s prokuratúrou a políciou a odovzdávať si navzájom dôkazy nájdené pri inšpekciách a policajných zásahoch. Efektívna spolupráca medzi dotknutými orgánmi by mala byť navyše podporená vytvorením systému, ktorý by ekonomicky a finančne motivoval samotných obstarávateľov obstarávať efektívne a zodpovedne. Napríklad porovnávaním podobných obstarávaní by bolo možné odmeniť tie nadpriemerne efektívne. Naopak, u podpriemerne efektívnych by bolo možné zrealizovať kontroly a vyvinúť vyšší tlak na budúce obstarávania.

Oblasťami, kde je miera korupcie vo verejnom obstarávaní veľmi vysoká je najmä zdravotníctvo, stavebníctvo, a energetika. Zdravotníctvo je v tomto smere ilustratívnym príkladom, keďže do prevažnej väčšiny tendrov v zdravotníctve sa prihlási len jeden uchádzač. Jedna zo štúdii vypočítala (Transparency International Slovensko a INEKO, 2014), že keby namiesto ponúk s jedným uchádzačom boli v zdravotníctve ponuky s dvoma uchádzačmi, mohli by akumulované úspory dosiahnuť až 19 miliónov eur ročne.

Dnes nedokážeme účinne kontrolovať ceny vo verejných obstarávaniach tak, aby boli štandardne porovnateľné s trhovými cenami. Úrad pre verejné obstarávanie dohliada len na transparentnosť priebehu súťaže a zákon o verejnom obstarávaní nezabraňuje politickým nomináciám do Úradu pre verejné obstarávanie ani neposkytuje záruky pred neprípustným zasahovaním do rozhodnutí, ktoré prijímajú pracovníci tohto úradu.

Elektronické trhovisko, hoci je významným krokom k odbúraniu netransparentnosti, nedokáže zabezpečiť cenu, ktorá by šetrila verejné zdroje.

Podľa najnovšieho hodnotenia OECD Slovensko je spoločne s Estónskom jedinou krajinou z vyspelých štátov, ktorá nesleduje v rámci verejného obstarávania aj sekundárne ciele jednotlivých politík. Tieto ciele sa viažu na environmentálne a sociálno-ekonomické ukazovatele, ako napríklad zelený rast, rozvoj malých a stredných podnikov, inovácie, alebo podpora zodpovedného podnikania. Okrem dosiahnutia primárnych cieľov (obstaranie tovarov a služieb), vláda môže používať verejné obstarávanie ako nástroj na podporu uvedených sekundárnych cieľov, čo už vyžaduje aj nová smernica EÚ o verejnom obstarávaní. Takzvané zelené verejné obstarávanie podporuje nákup takých tovarov a služieb, ktoré majú menší environmentálny dopad počas svojho životného cyklu, ako by mali iné obstarané tovary a služby. Inovatívne tovary a služby sú charakterizované zlepšením produktu, alebo procesu v porovnaní s tovarmi a službami, ktoré už sú na trhu.

V niektorých členských štátov EÚ je za verejné obstarávanie zodpovedný centrálny orgán (alebo exekutívna agentúra), ktorá plánuje a riadi verejné obstarávanie pre štátne orgány alebo zabezpečuje veľké rámcové zmluvy (Dánsko, Fínsko, čiastočne Švédsko). V Dánsku napríklad existuje centrálna služba, ktorá zabezpečuje veľké rámcové zmluvy pre celý štát. Je to obchodná spoločnosť (podiel v nej má štát – 55 % a samospráva – 45 %). Samofinancuje sa z malého percentuálneho poplatku z využitia rámcového kontraktu objednávateľom (% z hodnoty tovary). Výhodou sú najmä množstevné zľavy, ktoré je schopná vysúťažiť, keďže ide o veľké objemy pre celý štát. V centralizovanom systéme sa takisto lepšie buduje know-how, kvalita odborných zamestnancov, pravidelné vzdelávanie zamestnancov zodpovedných za verejné obstarávanie je ľahšie menej nákladné ako školenia pre zamestnancov na všetkých úrovniach verejnej správy, lepší manažment cyklu verejného obstarávania a ľahšia kontrola.

Pozitívne zmeny vo verejnom obstarávaní by mohli výrazne pomôcť aj v poklese korupcie. Za rok 2014 sme sa umiestnili na chvoste krajín Európskej únie (Transparency International 2014), pred Slovenskom sú dokonca všetky ostatné krajiny Vyšehradskej skupiny.

V oblasti sfunkčnenia kontrolných orgánov a boja proti schránkovým firmám sa hlásime k opatreniam navrhnutým občianskou iniciatívou mimovládnych organizácií „Štrngám za zmenu“ (technické riešenia a právna úprava uvedená na stránke koalície MVO www.strngamzazmenu.sk).

Naše riešenia

  1. Všetci, ktorí zodpovedajú za verejné obstarávania v štátnej správe, by mali spĺňať etické a profesionálne štandardy (osobná integrita, zručnosti, odborné znalosti). Práca s verejným obstarávaním by mala byť uznaná ako samostatná profesia. Zamestnanci pracujúci s verejným obstarávaním by mali mať jasne zadefinovanú náplň práce, špecializované vedomosti, certifikáty.
  2. Pri zistení akéhokoľvek konfliktu záujmov pri procese verejného obstarávania zabezpečíme účinnú kontrolu a okamžitú akciu.
  3. Všetci, ktorí zodpovedajú za verejné obstarávania, by mali absolvovať doplnkové kontinuálne vzdelávanie v oblasti integrity a odborných zručností.
  4. Každý štátny úrad alebo inštitúcia musí mať vnútorné postupy na boj proti podvodom, jasne zadefinované postihy v závislosti od funkcie a objemu verejného obstarávania a vnútorné kontroly.
  5. Zavedenie takzvanej „rizikovej mapy“, ktorá bude mapovať exponované a citlivé pozície, aktivity a projekty v procese verejného obstarávania. Riziková mapa bude zahŕňať aktérov a aktivity, kde sa už v minulosti vyskytli problémy, dodávateľov, ktorí dodali nekvalitné tovary alebo služby, alebo vykazujú korupčné správanie, ako aj zákazky ktoré vykazujú veľkú hodnotu, či komplikovanosť. Aktéri a projekty zaradení do rizikovej mapy budú predmetom systematických kontrol.
  6. Umožníme lepšiu verejnú kontrolu pre občiansku spoločnosť a média a pravidelne budeme zverejňovať informácie vrátane auditov. Súčasťou lepšej kontroly môže byť aj vytvorenie ad hoc parlamentného výboru, najmä pre zákazky s veľkým objemom (infraštruktúra, digitálna agenda atď.)
  7. S cieľom zlepšenia transparentnosti sa budú zverejňovať okrem iného dôvody, na základe ktorých verejní obstarávatelia zadali zákazku.
  8. Zabezpečenie nezávislosti a odpolitizovanie Úradu pre verejné obstarávanie. Prezident bude mať výlučnú právomoc menovať a odvolávať predsedov kontrolných orgánov (NKÚ, ÚVO, Protimonopolný úrad).
  9. Zvýšenie transparentnosti elektronického trhoviska a zväčšenie množstva zverejňovaných údajov.
  10. Posilnenie kompetencií a analytických kapacít Najvyššieho kontrolného úradu, ktorý by mal výraznejšie hodnotiť užitočnosť a zmysel nákupov vo verejnom obstarávaní.
  11. Zavedenie možnosti pre obstarávateľa alebo verejného obstarávateľa, aby platil za dodanie tovaru alebo služby priamo subdodávateľovi, pričom však budeme vyžadovať, aby zoznamy identifikujúce subdodávateľov a ďalšie článkov dodávateľského reťazca na nižšej úrovni boli známe už v čase predloženia ponuky, ak je to objektívne možné.
  12. Rozšírenie právomocí Protimonopolného úradu, ktorý by podľa nastavených algoritmov robil kontroly firiem uchádzajúcich sa o zákazky z verejných zdrojov. V prípade kompetenčného sporu zariadiť, aby inštutiúcia, ktorá má záujem konať, mohla konať.
  13. ÚVO by malo byť vybavené analytickou jednotkou, ktorá by posudzovala efektivitu verejných obstarávaní (napr. hodnotiť efektivitu ÚVO vzájomným porovnávaním cien).
  14. Vytvorenie vo všetkých kontrolných štátnych inštitúciách (ÚVO, NKÚ) orgán, kde by boli zastúpené treťosektorové, watchdogové organizácie.
  15. Pokiaľ ide o Najvyšší kontrolný úrad (NKÚ) je potrebné zvýšiť účinnosť kontrol prostredníctvom jednotnej formy reportovania.
  16. Zlepšenie vymáhateľnosti kontrolných zistení NKÚ a možnosť sankcionovať všetky subjekty, ktoré nenaplnia odporúčania NKÚ SR.
  17. Vytvorenie stáleho výboru v NR SR pre NKÚ, ktorý by zabezpečil prerokovanie kontrolných záverov NKÚ a overenie účinnosti prijatých odporúčaní.
  18. Parlament by mal raz ročne predložiť zoznam odporúčaných kontrol (návrhov) a NKÚ si z nich musí v danom roku 5 vybrať a zrealizovať. Konkrétne by išlo o návrhy poslaneckých klubov, z ktorých by si NKÚ musel vybrať v pomere 2:3 (dva za vládnu väčšinu a tri za opozíciu).
  19. Explicitne do zákona uviesť povinnosť pre NKÚ upozorniť políciu a prokuratúru vždy, keď je podozrenie na spáchanie trestného činu, resp. v závislosti od potenciálnej škody, ktorá bola zistená v rámci kontrolnej činnosti.
  20. V súčasnosti platná povinnosť predsedu NKÚ informovať NR SR o osobitne dôležitých zisteniach a poznatkoch by mala byť rozšírená aj na vládu.
  21. Predseda NKÚ, resp. jeho zástupca bude mať povinnosť zúčastniť sa sa rokovaniach vlády, ak sú v programe rokovania zaradené kontrolné závery úradu alebo stanoviská príslušných orgánov ku kontrolným záverom.
  22. Vytvorenie zmysluplného a fungujúceho systému spolupráce relevantných štátnych úradov na boj proti korupcii a kartelom vo verejnom obstarávaní. Takáto spolupráca môže značne sťažiť manipuláciu tendrov vo verejnom obstarávaní a priniesť tak nemalé úspory pre verejný rozpočet.
  23. Sprístupnenie databázy elektronického trhoviska Protimonopolnému úradu.
  24. Vypracovanie stratégie podporovania sekundárnych cieľov vo verejnom obstarávaní, so zameraním na zelené verejné obstarávanie, tak aby sme prostredníctvom verejného obstarávania aktívne podporovali zelenú ekonomiku, sociálne aspekty a inovácie.
  25. Prijatie účinného zákona o schránkových firmách.
  26. S cieľom boja proti schránkovým firmám, štát, resp. verejný subjekt, by nemohol uzatvoriť zmluvu a vstúpiť do zmluvného vzťahu (ani v dôsledku postúpenia práv a povinností) so subjektom, u ktorého nie je konečný užívateľ výhod registrovaný v tzv. Registri partnerov verejného sektora (Register PVS). V prípade, ak by taký vzťah vznikol, verejný subjekt nebude povinný, a dokonca ani oprávnený, tento vzťah plniť, kým nebude splnená povinnosť zápisu v registri.
  27. Stanoviť minimálne finančné limity pre povinný zápis do registra PVS, postihovanie zápisu nepravdivých údajov do registra a zriadenie kontrolného orgánu (túto funkciu by mohol plniť ÚVO alebo daňové orgány).
  28. Podpora diskusie o zriadení centrálnej služby, ktorá bude zodpovedná za verejné obstarávanie pre ministerstvá. Predíde sa tak napríklad situácii, kde jednotlivé ministerstvá obstarávajú tie isté veci, každé zvlášť a za rôznu cenu.
  29. Model čiastočne centralizovaného verejného obstarávania sa môže rozšíriť aj na samosprávy (ako napríklad konzorcia samospráv v Nemecku), keďže najmä menšie obce majú problém zabezpečiť kvalitný personál, ktorý by interne zabezpečoval verejné obstarávanie, prípadne si najímajú súkromné firmy, čo predražuje nákup tovarov a služieb.